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對國內外高等教育行政管理體制改革的分析與思考

來源:UC論文網2018-11-07 08:12

摘要:

  摘要:隨著社會主義市場經濟的不斷發展,我國的現代大學制度的不斷確立與發展,我國的高等教育行政管理體制改革面臨著諸多挑戰。對國外高等教育行政管理體制改革的分析與思考,為我國高等教育行政管理體制改革以...

  摘要:隨著社會主義市場經濟的不斷發展,我國的現代大學制度的不斷確立與發展,我國的高等教育行政管理體制改革面臨著諸多挑戰。對國外高等教育行政管理體制改革的分析與思考,為我國高等教育行政管理體制改革以啟示。對國內的高等教育行政管理體制改革進行了分析與思考,并提出了一些展望與建議,借以推進我國高等教育行政管理體制改革的深入。


  關鍵詞:高等教育;行政管理;改革;分析與思考;


  作者簡介:李思林(1985-),女,遼寧行政學院教師。


  一、引言


  高等教育行政管理體制的改革一直是我國高等教育改革中十分重要和關鍵的內容。由于高等教育本身在社會中的地位和特點,管理體制的改革往往直接影響和決定著高等教育中其他領域的改革;而高等教育改革和發展所取得的成就與存在的各種問題,也都直接或間接地與高等教育管理體制的改革有著十分密切的聯系。因此,對高等教育行政管理體制改革相關問題的關注與分析,有利于我國整個國家和高等教育事業的發展。


  二、國外高等教育行政管理體制改革的分析與思考


  (一)國外高等教育行政管理體制改革的分析


  根據高等教育行政管理過程中中央與地方權限劃分的不同,可以把發達國家的高等教育組織管理分為三種類型:中央集權型、地方分權型和中央地方結合型。


  國外高等教育行政管理體制無論是中央集權制還是地方分權制都各有利弊。中央集權制的長處在于:有利統一高等教育目的、方針政策,使國家的整體利益得到實現;有利于集中國家的財力、物力,按照國家的某項需要實施重點發展;有利于保持各地區高等教育的平衡發展。但這種體制也存在著明顯的弊端:地方政府和相關高等教育行政管理機構缺乏自主權,限制高等教育學校發展積極性;機構臃腫,中間環節過多,權責界限不明,易造成行政管理效率低下。地方分權制的長處在于:有利于調動地方政府參與高等教育辦學的積極性,增加投入;有利于建立相對靈活的辦學機制,推動高等教育改革,從而推動整個教育體系的發展。其弊端在于:各地分散管理,容易造成整個國家整體上的“失控”;國家整體上的協調、控制、評價、督導等規劃管理難以實施,行政能力削弱。


  正因為完全的中央集權制或完全的地方分權制的高等教育行政管理體制中固有的弊端,使得這些國家不斷地調整中央與地方、政府與高等教育學校之間的權力關系,試圖達到一個比較平衡的狀態。自20世紀60年代起,歐美國家進行的種種高等教育改革。


  綜觀主要發達國家高等教育行政管理體制的發展,可以看到,隨著現代社會經濟的迅速發展,中央集權的國家重視簡政放權,加強地方的管理權和學校的自主權;地方分權的國家注重加強國家干預高等教育的力度,促進高等教育的均衡、優質發展。


  (二)國外高等教育行政管理體制改革的思考


  1.高等教育行政管理體制改革的優質化。發達國家在進行高等教育行政管理體制改革時,首先,都注重樹立高等教育行政優質化理念,由過去的管理行政意識轉變為服務行政思想,而且這種服務必須是優質的;其次,優化高等教育行政管理組織機構,更新教育部門的政府形象。三是,追求優質教育,緩和行政規制和管理條理,引進市場競爭機制,提高高等教育質量。市場化的思想已深深地滲透進現代高等教育行政體制改革與發展的進程中,有效地促進了高等教育行政管理民主性、科學性,從而提高了高等教育行政管理的績效水平。


  2.高等教育行政管理體制改革的專業化。綜觀六國發達國家高等教育行政的發展,無論是在中央還是在地方都設有一個主管教育行政的專門機構,盡力維持教育行政專業部門具有適當的獨立性。除主管高等教育的專門機構外,主要發達國家很重視由專家掌管高等教育行政事務。為促進高等教育行政專業化,主要發達國家的督導制度日漸發揮其功能。此外,高等教育行政人員和學校教職員相互調任,也是主要發達國家促進高等教育行政專業化的一種特色。


  3.高等教育行政管理體制改革的均權化。綜觀各主要發達國家的高等教育行政管理活動,不管過去是中央集權還是地方分權制,隨著經濟、科技的迅猛發展和社會變革的加快,如今都有逐步走向均權化的趨勢。即中央主要負責制定高等教育方針和政策等,地方則遵循既定的全國性高等教育目標和標準,因地制宜,擬定具體計劃并付諸實施。中央重在指導和監督,地方則重在執行與創新,呈現出均權化的特點。


  4.高等教育行政管理體制改革的信息化。面臨信息技術迅猛發展的挑戰,當今世界各國紛紛要把發展信息技術作為新世紀社會和經濟發展的重要戰略目標,著力加快發展本國信息技術和信息化教育,爭搶經濟發展的制高點,力圖使本國在世界經濟競爭中保持應有的地位。以信息化帶動教育現代化是教育事業實現新的跨越式發展的關鍵因素。信息化委高效率地實現高等教育行政管理提供了平臺。


  5.高等教育行政管理體制改革的國際化。人類社會進入21世紀是一個政治經濟全球化、文化教育交流國際化的時代。隨著對教育國際化的重視,國際性機構有關教育的事務倍增。與此同時,各國都重視建立或擴大本國有關國際理解教育和國際交流合作的組織機構。


  (三)對我國高等教育行政管理體制改革的啟示


  我國高等教育行政管理體制改革的目的是想通過中央集權和地方分權制的長處,克服二者的短處,改變過去那種“一統就死,一分就亂,一亂就收”的局面,走中央與地方相結合,合理劃分管理權限的道路。但要實現這一目標是很困難的事情,它有賴于諸多因素的協調與配合。因此,根據我國經濟發展的實際情況,構建具有中國特色的高等教育行政管理體制才是完善我國教育事業的必由之路。


  三、國內高等教育行政管理體制改革的分析與思考


  (一)我國高等教育行政管理體制改革發展歷程


  建國60年來,我國發生了翻天覆地的變化,高等教育行政管理體制改革也走過了從艱難探索到不斷成熟、成就輝煌的六十年。我國高等教育行政管理體制改革的不斷深化,有力推動了我國高等教育事業的改革與發展。縱觀建國60年來我國高等教育行政管理體制改革的發展,大致可分成以下既有所區別又緊密聯系的三個階段:


  第一階段:1949年至1977年,初步探索與曲折發展時期。1949年,中華人民共和國成立,新中國教育建設起步。1949年10月,《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布,被確定為新中國中央政府的施政方針。《共同綱領》對新中國教育事業的性質和任務做出了明確的規定,與建國初期高度集中的計劃經濟體制相適應。


  第二階段:1978年至1991年,全面恢復與探索時期。1978年底,中共中央召開了具有深遠歷史意義的十一屆三中全會,經過指導思想上的撥亂反正,糾正了“左”的錯誤,重新確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線。教育戰線根據中央的統一部署,開始撥亂反正,恢復整頓教育秩序,使我國教育事業迎來了新的春天。


  第三階段:1992年至今,全面推進與進一步完善時期。1992年,鄧小平同志南巡講話的發表和黨的十四大的召開,標志著中國改革開放進入了一個新的階段。十四大明確提出要建立社會主義市場經濟新體制。為了適應這一改革目標,1993年,中共中央印發了《中國教育改革和發展綱要》,隨后又召開了改革開放以來第二次全國教育工作會議,就全國的教育發展和教育體制改革作了部署,高等教育行政管理體制改革全面推進。


  (二)進一步深化我國高等教育行政管理體制改革的分析與思考


  建國六十年來,我國高等教育管理體制改革取得了巨大的成就,已基本建立起適應我國高等教育事業改革與發展需要的行政管理體制。這主要表現在以下三個方面:


  1.關于權力下放的范圍和限度問題。當前,我國教育行政管理體制存在的主要問題是權力下放的范圍和限度問題。為了更好地提高管理水平和效益,充分調動各級政府和全社會辦教育的積極性,我國在教育管理體制改革中一直強調簡政放權,卻相對忽視了其范圍和限度。權力過于集中不利于調動地方和學校的辦學積極性;但是權力的下放,也不是放得越多越好。相關部門要按照建設服務型政府的要求,強化和完善各級政府的公共服務型職能。以健全公共財務制度為依托,強化政府宏觀調控協調功能,構建現代化教育行政管理體制。


  2.關于改革的實現機制問題。我國高等教育體制改革缺乏有效的激勵機制和監督機制。在高等教育行政管理體制改革過程中,教育行政管理機構的行政管理人員既是政策的制定者,又是政策的執行者,最后還是政策的評價者。這些參與教育改革的利益相關者缺乏一種使他們踐行改革的激勵機制。此外,各級行政管理部門更重視縱向即自上而下,忽視反方向自下而上以及橫向的比較評價。立法者和公民也沒有足夠的信息來有效地監督行政管理機構及其成員的活動,在改革中就可能出現各利益相關者為尋求自身利益而阻礙改革目標的實現。關于如何進行教育行政管理體制改革的很多問題在理論上已經探討得比較深入,但在實踐中卻一直未取得全局性的突破和標志性的進展。


  3.關于政府管理模式轉變的問題。我國的高等教育組織機構管理中仍然存在領導意志和行政命令的管理方式:上下級之間存在嚴格的等級鏈,上級指揮下級,下級服從于上級并向上級負責;對教育行政管理機關及其工作人員的教育行政管理活動缺少關于職權和實施程序的嚴格的法律規定和法律監督機制。這種管理方式強調的是權力的行使,而非責任的承擔,勢必會造成行政效率低下,容易誘發行政管理權力腐敗,不利于教育管理體制的創新變革。隨著社會主義市場經濟體制的逐步成熟,依法治國已成為我國基本的治國方略。政府要轉變教育管理模式,建立與社會主義市場經濟相適應、與社會主義民主政治相配套的管理體制。


  (三)未來我國高等教育行政管理體制改革的展望和建議


  隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展,特別是隨著現代大學制度的不斷確立,我國高等教育行政管理體制改革仍然面臨著諸多挑戰,政府、社會、學校三者之間的關系,中央政府與地方政府之間的關系等,還需進一步理順。當前,應著重加強以下幾方面的工作。


  1.進一步轉變政府的管理職能。計劃經濟體制下,政府既是高校的舉辦者,也是管理者和事實上的辦學者。政府這種全能型角色造成了高等教育管理上的政校不分,政府與高校關系混亂等一系列問題。隨著高等教育體制改革的深入,適應社會主義市場經濟的發展需要,政府逐漸轉變角色,使高校在自主辦學上擁有了更大的權力,但是其權力下放的限度還遠遠不夠。究其原因,還是政府對高校的管理職能依然存在直接管理與間接管理手段不分,微觀管理與宏觀管理職能不明,管制大于服務等問題。下一步改革的重點應該是促進政府管理職能的轉變。探索新型的政府與高校的關系,應該按照建設服務型政府的要求,強化和完善各級政府的公共服務型職能。


  2.進一步落實高校的辦學自主權。《高等教育法》明確規定了高校擁有辦學自主權,包括自主設置和調整學科、專業,自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動,自主開展科學研究、技術開發和社會服務,自主開展科學研究、技術開發和社會服務,自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作,自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備等等。而在實際工作開展中,這些法定的權利并沒有得到落實。下一步的改革重點是如何落實高校的辦學自主權。可以從以下兩個方面進行探索。第一,完善落實高校辦學自主權的外部條件。首要的任務是加強教育立法,實行依法治教,為大學法人化改革的順利進行提供必要的法律保障和法制環境。第二,構建實現高校自治的內部條件。實現大學自治還需要加強高校自我約束機制的建設。


  3.進一步明確中央和省級政府的管理權限。目前,我國基本上完成了高等教育宏觀管理體制的改革和布局調整,形成了中央和地方政府兩級管理、分工負責,在國家政策指導下以省級政府統籌為主的新體制。除少數關系國家發展全局的高校以及行業的特殊性強、地方政府不便管理的高校繼續由國務院委托教育部和其他少數部門管理外,多數高校由地方管理或以地方為主管理。隨著我國高等教育區域化的發展,地方管理高等教育已成為可能。因此,高校面對特定區域,結合實際情況辦學,將省級政府的管理權落到實處的條件已經成熟,省級政府應該享有與承擔高等教育發展責任相適應的高等教育的管理權利。


  4.建立健全社會監督機制。我國現行的高等教育管理體制中缺乏有效的監督機制。在教育行政管理體制改革過程中,教育行政機構的行政管理人員既是政策的制定者,又是政策的執行者,最后還是政策的評價者。這些參與教育改革的利益相關者,缺乏一種有效的監督和評價機制。


  因此可以說,進一步的教育體制改革,更為關鍵的是強化對教育行政管理機構的監督,保證改革的穩定和實現。建立獨立于教育行政機構之外,以社會為中介的公開化的認定評價制度和監督機制,切實有效的履行監督職責,設立和完善評議政府制度與問責制度。


  四、結語


  綜上所述,在汲取國內外高等教育體制改革的經驗與教訓的基礎上,我國的高等教育行政管理體制改革取得了巨大的成績。同時,我們還需要把握住改革的機遇,敢于面對改革中遇到的困難與挑戰,勇于探索新時期我國高校行政管理體制的改革之路,通過推動高等教育行政管理體制的改革,進一步推進我國高等教育的改革與全面發展。


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