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我國幼兒教育由單位福利到多元化供給的變遷

來源:UC論文網2018-11-10 08:53

摘要:

  摘要:在計劃經濟體制下,幼兒園作為職工的勞保和福利,由單位、街道分散投資,它適應了財政與企業財務合二為一的計劃經濟體制。市場經濟使社會各部分成為獨立利益主體,打破了幼兒教育作為營業外成本加以核算的...

  摘要:在計劃經濟體制下,幼兒園作為職工的勞保和福利,由單位、街道分散投資,它適應了財政與企業財務合二為一的計劃經濟體制。市場經濟使社會各部分成為獨立利益主體,打破了幼兒教育作為營業外成本加以核算的財稅基礎,幼兒教育也因此開始了體制改革的進程。各種改革努力方向混亂,政府力量與市場力量邊界模糊。計劃經濟下的幼兒教育單位供給構成制度變遷的起點狀態,而目前幼兒教育供-需現狀和改革中存在的問題為探討財政選擇的規范性標準提供了現實的基礎,最終的選擇取決于各級政府對公共財政原則的落實。由單位福利到多元化供給的制度變遷,是公共財政一般原則在幼兒教育領域中的具體化和應用的過程。


  關鍵詞:幼兒教育;單位制;多元化供給;


  和基礎教育的其他兩個階段相比,幼兒教育既缺乏義務教育的強制性和政府責任屬性,又缺乏高中教育選拔功能帶來的強烈的民眾需求特性,在由計劃經濟向市場經濟轉型過程中,社會力量辦學沖動、企事業單位改制、城市基層社會管理體制變遷……諸多力量推動幼兒教育改革的進程。各種改革努力作用方向混亂,致使近年來幼兒教育在園人數和入園人數上都出現滑坡現象。


  當前幼兒教育體制改革中出現的問題,既有歷史遺留下來的問題,如企事業單位辦園的轉制問題,也有事業發展新出現的問題,如社會力量辦園。要深刻理解這些問題的性質,需要將其放在中國半個世紀以來社會經濟變革的背景下,借用經濟學中的供-需分析框架、幼兒教育的規范性標準和財政理論作為基本的分析工具,來分析和解釋幼兒教育體制變遷中的問題。


  一、計劃經濟體制下單位分散供給的幼兒教育


  對幼兒教育的不同定位決定了幼兒教育體制改革的動力源。新中國成立后,幼兒教育與中國社會基層組織和各種單位的制度性聯結,決定了它隨經濟體制改革的變化而發生調整的動力機制。


  (一)計劃經濟體制下幼兒教育的定位


  1.適應婦女就業需要的幼兒教育


  中國政府自建國始就確立了解放中國人民首先是解放婦女的路線,新中國成立后頒布的第一個法律就是《婚姻法》,由此可見婦女解放在新中國施政綱領中的地位。


  雖然在建國之初,政務院發布的《關于改革學制的決定》中就已經明確指出幼兒教育是基礎教育的第一階段,但當時幼兒教育供給的根本功能還主要不是對幼兒進行人力資源開發1,而是為了解決婦女就業的后顧之憂。關于這一點,在當時的幾個文件中都可以看出。1953年中央人民政府政務院發布《中華人民共和國勞動保險條例》第十七條規定,各企業工會基層委員會得根據該企業的經濟情況及工人與職員的需要,與企業行政方面或資方共同辦理療養所、業余療養所、托兒所等集體勞動保險事業2。該條例奠定了幼兒園、托兒所是為職工提供勞動保障和社會福利的基本性質。1956年教育部、衛生部和內務部發布的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》強化了幼兒園作為職工勞動保障和福利的分散投資體制。隨著公私合營和計劃經濟程度的不斷提高,有關在勞動保險基金項下支付的各項費用,根據1973年5月15日財政部財企字第41號文的規定,改在營業外支付3,確定了幼兒園歸屬后勤服務開支的準則,強化了托兒所和幼兒園的單位福利屬性。這種制度架構使幼兒教育隨國有企業成為改革的“風頭浪尖”。


  2.適應單位和街居制等社會管理體制的幼兒教育


  新中國成立后,我國在城市建立了以“單位制”為主、以居住地區管理“街居制”為輔的社會管理體制。國家通過單位管理職工,通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和優撫對象[1]。這種體制具有政治、經濟與社會三位一體的功能,通過“充分就業”、勞保福利、住房分配、子女教育等制度,實現了整個社會生活的高度組織化[1]。幼兒教育作為整個體系的一個組成部分,也被分化成“單位供給”和“街道供給”兩種體系,它適應了當時政治體制的運作,適應了高度計劃體制的實施和整個社會的整合。


  隨著單位制和街居制兩種社會管理體制陷入困境,與這個體制相適應的幼兒教育也陷入危機。


  (二)計劃經濟體制下幼兒教育分散化經費投入的前提是計劃經濟的財稅體制


  經濟學家熊彼特曾經說過,“政府的所有功能都需要財政支撐;同時,政府的所有行為都會反映到財政上。”計劃經濟下的財稅體制的最大特點,就是公共財政與企業財務合二為一。全社會組織成為一個大公司,物品供給的權力都集中在政府手中,再由政府在不同部門之間進行分配。


  幼兒教育在當時是支出部門,如果不考慮財政收入,僅就支出而言,政府分四種不同的方式分配它的幼兒教育支出。一是政府和事業單位,按照中央規定的人員編制和供給標準開支,列支在政府和事業單位的經費中,帶有非常強烈的老根據地色彩;二是企業,用給企業“合理留利”的方式,給企業留下等于某一社會平均利潤率的計劃利潤[2](P250);三是對街道,通過民政渠道加以投入;四是對農村大隊,采取集體興辦的方式,未納入國家統一分配體系。


  幾十年來形成的不同的幼兒教育投入渠道,使我國幼兒教育體制和財政投入帶有明顯的計劃經濟特征。1.幼兒教育投入所依據的標準不清晰。政府投入缺乏公平設計,獲得政府投資的門檻設計不清楚,造成了往往政府自己辦的幼兒園才能獲得政府投入的局面,這也是機關幼兒園備受爭議的原因。2.企業辦園缺乏設計,資金安排非常隨意。企業的“留利”過程從兩個方面反映了當時的計劃經濟色彩:留利多少取決于中央政府的產業發展規劃,并無稅賦公平的說法;營業外成本加入核算過程無法反映真實的生產成本,往往是留利多少就意味著職工福利的多少。因此,計劃經濟體制下的企業有興辦幼兒園的強烈動機:從上繳利潤中爭取留下更多的利潤興辦職工福利。一旦幼兒園花費自己的錢,那么,企業對幼兒園的投入馬上發生變化。3.街道和農村集體辦幼兒園附屬于街道和農村集體的職能,街道和農村集體作為傳統的社會管理基層組織的功能逐漸減弱,社區服務職能和新農村建設還沒有形成的情況下,街道辦園和農村幼兒園基本上處于自生自滅的狀態。


  (三)計劃經濟體制下幼兒教育供給中的問題


  計劃經濟體系下幼兒教育經費投入方式和投入主體的分散狀態,給包括幼兒教育在內的社會基本服務供給體系的建立帶來許多理論和實際問題。


  這些問題在實踐中表現在以下幾個方面:


  1.勞動保險和社會福利的城鄉二元結構特征非常明顯。幼兒教育定位于服務于婦女就業職能,其服務對象就是女職工、女職員,幼兒教育的功能定位就將農村婦女排除在外;財政支出中的社會保障體系分配一直維持一個慷慨的城鎮保障體系和缺乏保障的農村體系,為幼兒教育的城鄉分治提供了制度化的基礎。


  2.幼兒教育在微觀層次上缺乏個人選擇的空間,形成社會成員嚴重的單位依賴人格。這是計劃經濟體系下經濟和社會組織的一個沉疴,幼兒教育也不能幸免。個人所能夠享受的幼兒教育服務是政府的配給標準決定的,其差別體現為配給級別和所在機構在政府配給鏈中的地位差異而導致的標準差異。個人的偏好和選擇難以影響幼兒教育供給。


  3.計劃經濟體系下幼兒教育的分散投入制度必須以整個社會是一個“國家辛迪加”的會計核算體系為條件,只有在企業行為等同于國家行為時,幼兒教育資金的出處才成為不必討論的話題。社會主義市場經濟的實施就使得“辛迪加”中的各個組成部分成為獨立利益主體,要求企業在市場中檢驗產品和成本,打破了幼兒教育等單位福利作為營業外成本加以核算的財稅基礎,我國幼兒教育體制也因此開始了體制改革的進程。


  實踐中呈現的問題反映了計劃經濟體系下的幼兒教育供給理論的缺乏,幼兒教育供給呈現非常明顯的經驗色彩,教育行政部門的幼兒教育管理長期定位于業務指導,缺乏對整個社會幼兒教育發展的規劃和領導職能。幼兒教育體系除服務于婦女就業需要外,隨著時間的推移,幼兒教育在技術上的發展使得兒童發展逐漸成為另外一個重要職能。然而,許多國家幼兒教育體系所起到的社會發展干預、再分配職能……在我國的幼兒教育體系中都缺乏,政府幼兒教育供給沒有形成規范性的概念,缺乏民眾參與和選擇機會等程序性的考慮。


  借用制度經濟學的語言,目前的幼兒教育體制改革是一個制度變遷的過程,計劃經濟體系下我國幼兒教育存在的問題構成了制度變遷起始狀態的顯著特征:以城鄉二元結構為主要形式的幼兒教育供給的社會結構問題,在理論上缺乏必須的探討,幼兒教育從投入角度分析已經具有明顯的逆向轉移支付特征4;幼兒教育需求的多樣性和個人選擇權未反映到供給體系上,在目前多元化的供給體系中,我們已經注意到幼兒園的多層次和多類型,卻沒有注意到不同層次和類型的幼兒教育的性質的不同;隨著經濟體制改革的不斷深入,幼兒教育投入失去了堅實的財稅基礎。構建新的幼兒教育投入有必要區分幼兒教育服務的不同性質,不是所有的幼兒教育都需要政府投入。


  二、幼兒教育的供—需現狀、改革中的規范概念和方向選擇


  在經濟學中,一種物品或服務的需求-供給依靠兩種機制來完成:市場和公共部門。在完全競爭的市場條件下,完全理性的消費者和廠商根據價格做出需求和供給反應;公共部門則通過征稅、實物產品和服務的支出、直接對家庭和廠商的貨幣轉移,以及為私營部門的運行制定法律等,進行資源配置的決策[3](P11)。和市場機制不同,公共部門配置資源沒有價格作為決策信息,只能確定另外的標準,并據此評價公共部門資源配置的效率。因此,在構建適應社會主義市場經濟的幼兒教育供給體系時,需要在分析現實的幼兒教育需求-供給的基礎上,確定政府資源配置的規范性標準,最后,再做出恰當的財政性策略選擇。


  (一)當前我國社會的幼兒教育需求-供給狀態


  1.當前我國社會的分層與多層次的幼兒教育需求


  從理論上講,對社會需求做出判斷需要進行幼兒教育的社會需求調查,然而,當個人不承擔全部成本或個人承擔全部成本,但個人消費具有正的外部性5的時候,社會需求會偏離它的實際水平。因此,社會需求調查只能反映結構而不能在量上反映社會需求的程度,需求判斷和供給決策需要尋找另外的標準。


  在缺乏數據的情況下,社會需求的判斷可以通過已有研究演繹得出概況。改革開放以來,中國社會經歷著劇烈的社會分層和流動過程,社會結構已經從城鄉身份劃定的平均主義體系轉變為產業結構和職業結構變遷導致貧富差距迅速拉升的分層清晰的社會[4](P22-24)。多項研究成果表明,我國目前的基尼系數已經達到0.46,超過了世界公認的0.4的警戒線。財富的分配不平等程度已經很嚴重。社會學家則用恩格爾系數6分析不同社會群體的不同消費特征。以一項在重慶市的消費調查為例,占家庭數7.2%的最富裕群體的恩格爾系數為0.29以下,同時,也有約9.9%的家庭的食物消費占整個家庭支出的80%以上[4](P229)。


  差距如此之大的社會階層必然在消費結構和傾向上存在本質的差別。在約10%的家庭還在溫飽層次上掙扎的同時,也有一些家庭的消費告別生存性消費,轉向對投資、服務和奢侈品的消費。許多研究都表明,在社會地位獲得的初始模型中,教育對人們社會地位的獲得起著最重要的支持作用[5](P197)。因而,教育消費應該首先成為社會分層的標志性服務。幼兒教育是對兒童發展的投資性消費,我們有理由相信,隨著中國社會階層收入差距的拉大,對幼兒教育的需求也呈現多樣化的格局。近三十年的改革開放在中國大地上造就了一個規模越來越大的中產階級和有產階級。他們往往有良好的教育背景,不僅對各類消費品的需求講究品位,而且,尤其重視子女教育。具體到幼兒教育,他們希望子女進好幼兒園;追求高端教育,反對針對大多數兒童的一般教育。以一般辦事員、產業個人、小業主為主要構成的社會階層需要在托兒服務基礎上附帶更多的教育職能,其教育需求既對價格比較敏感,又對高水平的教育有所渴望。在計劃經濟時代,他們對單位的福利型幼兒教育服務非常依賴,是受國有企業改制影響最大的一個群體。城市貧民、流動人口、農村人口構成一個龐大的對幼兒教育有效需求不足的群體。在生活的壓力下,他們更關心托兒服務,對價格極其敏感。社會變遷推動中國社會各個階層對幼兒教育的不同需求構成了一個多層次、多類型的“需求鏈”。


  2.我國現階段已形成多元化的幼兒教育供給格局


  為社會提供法律和秩序、提供基本社會服務是政府存在的合法性基礎。政府提供服務的機制和市場不同,它通過公共預算來完成。雖然公共預算既有供給方也有需求方,但公共預算的供給和需求間的互動關系基本上是不均衡的,偏向于供給方[6](P83)。


  應該說,我國自建國以來,財政體制缺乏公共財政和非公共財政的明確劃分,全國一盤棋,城鄉分兩邊,公共財政的功能、范疇、運行規則都缺乏清晰界定。計劃經濟給我們留下的單位預算體制,決定了我國今天幼兒教育供給格局。


  (1)幼兒教育供給不平衡,幼兒教育服務供給的功能亟待澄清


  計劃經濟體系下以單位為主體的分散化投入體制,雖然政府有明確的投入標準,但由于各個單位層級不同、資金來源渠道不同、非經常項目投資獲得能力不同、在經濟體制改革中受到的沖擊不同,幼兒教育供給格局極不平衡。既有長期穩定的經常性投入和傾斜性的固定資產、人力資源投入,以及地緣、文化優勢等形成的政府、部分事業單位、教育部門、國有大型企業辦的優質教育幼兒園,也有缺乏穩定經費來源而舉步維艱的街道、部分中小企業辦和其他部門辦幼兒園,還有未得到有效發展的村辦幼兒園。


  面對這樣一個供給極不平衡的幼兒教育體系,要確定未來的走向和改革的方向,迫切需要將幼兒教育體制改革置于社會經濟體制改革的大背景下,尋找正確的方向,以避免將改革引入與政府改革戰略相反的方向上來。財政性幼兒教育供給的功能也亟待澄清。


  (2)幼兒教育供給越來越多元化,幼兒教育行政部門迫切需要宏觀規劃和管理能力


  在計劃經濟時代,我國幼兒教育機構分屬于不同的部門,教育行政部門僅管理教育部門辦幼兒園,對其他幼兒園只是在業務上加以指導。這種非常單純和狹窄的職能定位越來越不適應今天幼兒教育多元化供給的局面和現實的管理需要。據統計,2000年后,在教育部門、其他部門辦園的園數、入學人數均有所下降的同時,只有社會力量辦園實現了園數和在園幼兒的“雙增長”。社會力量辦園已經成為我國幼兒教育服務的一個重要“供給鏈”。與此同時,“改制園”、“托管園”等不同產權形式、不同治理形態的幼兒園越來越多地出現在我們的視野中。教育行政部門迫切需要加強對幼兒教育事業的規劃和管理,明確管理的是整個幼兒教育事業而不是教育部門下屬的幾個幼兒園。


  今天,我國幼兒教育事業發展面臨巨大的難題,既有投入總量難以保證、事業面臨滑坡的難題,也有體制調整、各個條塊協調困難的結構問題。但在政府公共服務面臨許多不同方面的相同問題時,許多學者從不同角度提出“結構問題大于總量問題”的判斷7。目前,適應政府轉型的要求,中央政府在努力形成公共財政的基本制度框架,通過建立公共財政調整社會關系。幼兒教育的種類和層次差別極大,不能籠統地判斷幼兒教育是公共產品或準公共產品。只有針對一般民眾、弱勢群體的幼兒教育才具有明顯的市場失效特征,需要政府以政權組織的身份,依據政治權力,在全社會以市場失效為范圍,執行國家的社會管理者職能,為市場提供公共服務的需要為目的的一種政府分配行為。針對不同需求的不同供給具有不同的功能,這一點迫切需要政策制定者明確。


  (二)政府幼兒教育供給的規范性概念和財政選擇


  在公共部門經濟學中,一個非常重要的概念就是政府提供的服務具有分配和再分配性質。其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征,不能通過市場來補償其供給行為,其收支活動主要通過公共預算來體現,主要包括:經費預算和公共投資預算[7]。幼兒教育供給格局多元化,既是目前的現實,也是促進幼兒教育體系健康發展的需要。和計劃經濟下分散投入不同,今天幼兒教育多元化的供給格局迫切需要明確公共部門服務提供給誰、提供多少、怎樣提供,這些問題無法通過價格反映,需要一些規范性的概念支撐選擇中的價值判斷。


  1.涉及政府供給優先順序的規范性概念


  和義務教育不同,幼兒教育沒有義務教育的政府責任、強制性等明確的規范性概念。政府在幼兒教育中的責任究竟是什么,并沒有清晰的規范性標準。公共財政學提供了服務的技術、經濟屬性和公民偏好共同決定的公共財政模型。也就是說,政府提供幼兒教育的規模要取決于幼兒教育的屬性和民眾的偏好。但是,公共部門經濟學也承認公共財政模型的簡單和狹窄,提出公共財政決策必須關注制度模型和必要的道德標準[6](P45)。對不同的國家,制度模型的內容和道德標準有所不同。


  對中國來說,這個必要的制度模型必須考慮已有的幼兒教育體制,暫時維持而后逐漸萎縮已有的對政府和事業單位辦園的經費是一種可行的選擇。而隨著社會的進步,城鄉二元制的社會結構越來越阻礙社會的整體進步,新農村建設成為整個國家經濟、社會持續發展的必然。與此同時,社會進步又主要體現為一個國家對弱勢群體的倫理態度,用財政力量扶助弱勢群體,是人類社會倫理思想在公共領域的要求和反映。因此,政府投資應該主要投向農村,投向城市貧民和其他弱勢群體。這是政府財政性幼兒教育投入的優先選擇。


  目前,政府幼兒教育供給還沒有體現政府公共服務投資規范性標準的要求。而且,這個問題的最終解決取決于公共財政改革的完成。但是,公共財政的研究指出,在目前公共財政改革還未到位的情況下,可以操作的兩個措施是:今后的預算不強化已有的城市資源的優勢;努力保持和減少主要指標的城鄉差距,至少不再擴大,并將這些城鄉差距指標的維持和縮小當作監督政府行為的主要方面。


  2.涉及政府如何有效供給的規范性概念


  財政性幼兒教育投入的有限性和公眾需求的無限性之間是一個永恒的矛盾,因此,幼兒教育供給決策必須在低水平、廣覆蓋和確定優先順序、重點投資之間作出選擇。這不僅涉及幼兒教育投入的效率問題,還關系到社會公平和政府改革問題。從幼兒教育投資的特點看,幼兒教育開辦的不變成本較高,低水平、廣覆蓋的教育在技術上非常難以實現。另外,和所有的教育項目一樣,幼兒教育并不具備投入的邊際收益遞減特性,不同層次教育服務的差別極大,高水平的教育能夠帶來更高的經濟和社會收益。幼兒教育投資的特點決定了低水平、廣覆蓋是一種低效率的公共投資戰略。


  財政性幼兒教育投資的國際經驗也證明,政府公共財政的性質決定了財政性幼兒教育投入的重點。幼兒教育在大多數國家還不是義務教育,政府首先要實現幼兒教育社會干預和社會融合的功能,對弱勢群體加以支持。這正是美國“優先開端”(HeadStart)和英國“確保開端”(SureStart)項目的根本目的。


  對中國來說,幼兒教育的財政投入要符合社會整體發展戰略。目前,社會融合的重點是城鄉的融合,社會弱勢群體主要是農民。為此,幼兒教育的財政投入應該適應新農村建設規劃要求,以向農村和農民提供幼兒教育服務為財政投入的主要方向。新農村建設有兩個主要的途徑:城鎮建設和繼續城市化。與此相應,前者要求政府幼兒教育經費主要投向農村的城鎮幼兒教育,后者則要求財政性幼兒教育服務于進入城市的二代移民的發展需要。


  3.政府轉變職能,是建設社會主義政治文明提出的規范性要求


  公共財政是在市場經濟條件下,主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制。公共財政既是一個經濟范疇,也是一個政治范疇。作為國家政權活動的一個重要方面,其收支活動體現著黨的方針政策,反映著政府的政策意圖,也涉及到全體社會成員的切身利益[8]。政府改革的過程在很大程度上就是落實公共財政職能和程序性要求的過程。這種要求集中體現在大力調整和優化財政性幼兒教育投入結構,科學界定財政性幼兒教育服務的供給范圍,突出公共性特征。


  政府轉變職能是一個非常復雜而艱難的過程,既有保護既得利益的動機影響,也有基本制度,如公共財政預算、會計和審計制度缺乏帶來的困難。但只要在可行之處逐漸滲透公共財政思想,就能逐漸轉變政府幼兒教育投資的方向選擇。通過基準化公共服務標準和在相應的轉移支付中附帶條件,會逐漸推動幼兒教育財政投入的方向調整。


  幼兒教育從單位制供給向多元化供給的變遷,是計劃經濟向市場經濟轉型的必然結果。轉型過程中會出現許多問題,面對這些問題,需要區分幼兒教育不同供給層次的屬性,在政府改革和公共財政的框架下,區分政府財政性幼兒教育供給的范圍和內容,逐漸調整,適應以公共服務為目標的政府轉型和公共財政變革要求。

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