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試論我國行政賠償制度的完善與發展

來源:UC論文網2018-12-07 09:05

摘要:

  一、我國行政賠償制度立法現狀  經過多年的發展,我國的行政賠償制度已經日趨完善,形成了較為完整的體系,其內容主要包括行政賠償的歸責原則、賠償范圍、賠償當事人、賠償程序、賠償方式等。  (一)行政賠...

  一、我國行政賠償制度立法現狀


  經過多年的發展,我國的行政賠償制度已經日趨完善,形成了較為完整的體系,其內容主要包括行政賠償的歸責原則、賠償范圍、賠償當事人、賠償程序、賠償方式等。


  (一)行政賠償的歸責原則


  行政賠償的歸責原則,即判斷行政主體是否應當承擔法律責任的依據與標準,是司法實務中處理案件的基本尺度。它對于確定行政賠償責任的構成要件、免責條件、舉證責任的負擔、承擔責任的程度、減輕責任的依據等都具有重大意義。


  《國家賠償法》第2條規定:國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。該規定表明,我國行政賠償的歸責原則是違法原則。違法原則是指行政機關的行為要不要賠償,以行為是否違反法律為標準。它不追究行政主體的主觀狀態,只考察行政機關的行為是否與法律的規定一致,是否違反了法律的規定。這一原則既避免了過錯原則操作不易的弊病,又克服了無過錯原則賠償過寬的缺點,操作方便,是一個比較合適的原則。


  (二)行政賠償的范圍


  行政賠償范圍包括對侵犯人身權和侵犯財產權造成的損害予以賠償。《國家賠償法》第3條規定,侵犯公民人身權的違法行為包括:①違法拘留或者采取限制公民人身自由的行政強制措施的;②非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的;③以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的;④違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的。⑤造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。


  《國家賠償法》第4條規定,侵犯財產權的違法行為包括:①違法實施罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰的;②違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的;③違反國家規定征收財物、攤派費用的;④造成財產損害的其他違法行為。


  《國家賠償法》第5條的規定,國家不承擔行政賠償的情形包括:①行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為。個人行為,指行政機關工作人員實施的與其職權沒有任何關系,不是以行政機關的名義實施的行為。侵權責任的基本原則是誰造成損害,誰承擔責任,因此,行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為所造成的損害后果,或行政工作人員以普通公民的身份從事的民事活動行為而造成的損害后果,都應當由行為人個人承擔。②因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生。公民、法人和其他組織遭受的損害,是因自己制造假相、欺騙行政執法人員或自己傷害自己造成的,國家不負行政賠償的責任。如某行政機關違法作出沒收公民王某錄像機的處罰決定,王某氣憤至極而砸毀了自己的錄像機。在損害事實上,雖然行政機關的處罰決定違法,但違法決定與損害事實無直接的因果關系,損害是由王某個人造成的。因此,不存在王某主張國家行政賠償的可能性。③法律規定的其他情形。


  二、我國行政賠償制度存在的問題


  (一)行政侵權損害賠償范圍過窄


  1.法律規定的行政賠償損害事實范圍較窄,僅賠償對人身權和財產權造成的損害,而對于名譽權、榮譽權所遭受的損害都排除在外。


  2.在財產損害中,依照《國家賠償法》28條的規定,只有直接損失才給予賠償,對可得利益的損失不予賠償。該條第7款規定:“對財產權造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。”對于哪些屬于直接損失,哪些屬于間接損失,《國家賠償法》并未作明確規定,也無相關司法解釋予以界定。致使審判實踐中難以把握,賠償范圍不統一、同類案件裁判結果不一致。


  3.法律規定的賠償范圍大部分是列舉式的,司法機關在處理賠償案件中,通常認為只有法律列舉的國家才承擔責任,沒有列舉的則不承擔責任。如:公有公共設施致人損害賠償問題,只能按照《民法通則》要求賠償,對受害人來說是不公平的,在司法實踐中會促使人們規避法律而按民事途徑解決糾紛。


  (二)缺乏對精神損害的賠償


  《國家賠償法》第30條對精神損害規定了賠禮道歉、恢復名譽、消除影響三種救濟方式,實踐中難以操作,對受害人來說只起到安慰作用,沒有實際意義。


  2001年3月10日,最高人民法院公布了《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》,拓寬了民事精神損害賠償的范圍,明確了賠償數額的確定辦法,為公正司法提供了法律依據。但行政立法卻沒有相應內容,公民在面對行政機關侵權時,對自己受到的精神損害無法請求賠償。


  例如:被媒體關注的“處女嫖娼案”,縣公安局無任何理由對一個無辜少女進行威脅、毆打、非法拘禁,強迫其承認有賣淫行為,這對受害人來說,精神上受到的損害遠遠大于物質上的損害,而最終判決物質損害賠償金74.66元(《國家賠償法》第26條規定,侵犯公民人身自由的,每日的賠償金按照國家上一年度職工日平均工資計算),另外賠償誤工費、醫療費9135元,對受害人500萬元精神損害的賠償請求不予支持。該賠償金怎能彌補精神上的傷害?但法院依照《國家賠償法》的有關規定作出的判決并無不妥。本案中500萬巨額精神損害賠償請求的提出,把行政賠償中的精神損害賠償問題擺在了我國司法界的面前。


  三、完善我國行政賠償制度的建設與思考


  如何進一步完善《國家賠償法》,筆者認為,可以從以下幾個方面來考慮:


  (一)擴大行政侵權行為的賠償范圍


  1.把侵犯人身權、財產權擴大為侵犯公民合法權益,增加對人身自由權、生命健康權以外的權利受損的賠償。


  《國家賠償法》第26條規定了侵犯公民人身自由的賠償標準,第27條規定了侵犯公民生命健康權的賠償標準,沒有規定人身自由權、生命健康權以外的其他權利的損害賠償問題。筆者認為,人身自由權、生命健康權以外的肖像權、隱私權、名譽權等應納入行政賠償的范圍之內。民法中規定了人格權中除人身自由權、生命健康權以外的婚姻自主權、肖像權、隱私權、名譽權等的民事賠償,相應地,在行政主體侵犯相對人合法權益時,受害人同樣有權取得行政賠償,應當對受害人給予充分的權利救濟。


  2.將財產損害中的間接損失納入行政損害賠償范圍直接損失是一種帶有必然性的損失,即違法行政行為與損害后果之間有必然聯系,直接損失具有現實性、確定性,國家應予賠償。在某些侵權損害中,直接損失很輕微,但間接損失相對較重。比如對一些經濟組織來說,違法的查封、扣押足以使一個企業一蹶不振,在這種情況下賠償間接損失尤為重要。德國的賠償范圍包括:積極財產損失、消極財產損失、非財產損失及精神損害賠償。這一點我們可以借鑒。


  目前大多數國家對于間接損失是給予有條件的賠償,由于很多財產的間接損失難以精確計算,間接損失的全額賠償是根本不可能的。筆者認為應當賠償不可避免的間接損失。


  3.將抽象行政行為的損害納入行政賠償范圍


  抽象行政行為是指行政機關制定和頒布具有普遍性行為規范的行為。《行政訴訟法》和《國家賠償法》將抽象行政行為侵害相對人合法權益的情形排除在行政賠償范圍之外。實際上,抽象行政行為侵犯相對人合法權益的現象十分普遍例如春運期間火車票價上浮導致人們受到的損害。筆者認為,對抽象行政行為造成的損害能否給予賠償,應從以下幾方面加以判斷:首先,該抽象行政行為已被確認為違憲或違法;其次,抽象行政行為造成的損害對象是特定的,而不是普遍的;再次,立法中并沒有排除賠償的可能性;最后,損害必須達到相當嚴重的程度,受害人才能就此遭受的損害請求賠償。


  (二)設立精神損害賠償制度


  精神損害是指不法侵害他人的名譽、姓名、肖像、榮譽、身體、健康、生命等人身權利,給權利人的人格、精神、尊嚴等造成的非財產上的損害。《國家賠償法》對精神損害賠償予以否認,致使現行法律有失對法律主體的人文關懷,有悖于社會正義的發展要求。因此有必要建立行政精神損害賠償制度,在一定程度上撫慰受害人的精神與心靈,最大限度地減少受害人的痛苦。國家對于精神損害予以賠償,已經成為許多國家賠償制度的通例。如德國的《國家賠償法》專門對非財產的損害賠償給予規定,但傾向于減輕對于精神等人身損害的賠償責任。在我國民事領域中,精神損害賠償制度已被正式確立起來,在行政賠償制度中,也應確立對受害人精神損害的賠償制度,使法律規定具有一致性,從而維護法律內容的統一與完整。同時應從以下兩方面對這一制度加以完善:一方面,合理確定精神損害的賠償標準。行政精神損害賠償額的確定標準,應當與民事精神損害賠償額的確定標準相一致,即應當結合侵權人的過錯程度、侵權行為所造成的損害后果、侵害的手段、場合、行為方式等具體情節、受害人所在地的平均生活水平等因素綜合確定。在民事賠償領域,請求精神損害賠償的范圍已從民法通則規定的公民肖像權、名譽權和榮譽權,擴展到生命健康權、人格尊嚴權和隱私權等方面,而且提出的索賠數額越來越高,從幾千元到數百萬元不等。民事賠償領域的這種做法,對于行政賠償制度的進一步完善具有重要的借鑒意義。另一方面,筆者認為,與民事精神損害賠償有所不同的是,行政精神損害賠償可以適當增設一些懲罰性的賠償規定,因為國家機關及其工作人員侵權,其危害性更大,社會影響更惡劣。精神損害賠償在性質上是輔助性的,而非主導性,目的在于撫慰受害人的精神與心靈,最大限度地減少受害人的痛苦。精神損害賠償應堅持撫慰為主、補償為輔的原則,同時可以采取消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等方式。法官應根據案情來自由裁量,在一個最高額之下,綜合考慮案件的相關因素,最后確定一個適當的賠償數額。避免受害人以精神損害為由,以營利為目的漫天要價。


  5.將公有公共設施的致害行為納入行政賠償范圍公有公共設施指國家設置并由政府進行管理的供公共目的使用的有體物,包括公共橋梁、道路、公園、水道、隧道等設施。政府的社會職能逐漸擴大,公共設施與日俱增,因公共設施設置或管理瑕疵而遭受損害的事件越來越多。將公有設施致害納入行政賠償范圍,可在功能上引導社會公用事業的發展,體現公共負擔平等的原則和“有權利必有救濟,有損害即應賠償”的法治精神,同時也有利于促使國家行政機關增強責任心。

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