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淺析行政許可中的問題與對策

來源:UC論文網2018-12-06 08:58

摘要:

  《中華人民共和國行政許可法》自2004年7月1日實施以來,對我國的行政許可法制建設有著重要的理論意義和實踐意義。其頒布和實施有助于深化行政管理體制改革,克服舊的行政體制對社會管理的障礙,促使行政人員創新...

  《中華人民共和國行政許可法》自2004年7月1日實施以來,對我國的行政許可法制建設有著重要的理論意義和實踐意義。其頒布和實施有助于深化行政管理體制改革,克服舊的行政體制對社會管理的障礙,促使行政人員創新行政管理手段,提升行政管理效率,促進社會主義和諧社會建設,使行政許可工作領域出現了嶄新的面貌。但是,在具體的實踐中還存在一些不盡人意的地方,有些問題需要我們作深入的分析和思考,從中找出解決問題的對策。本文就行政許法實施的意義、存在的問題及其解決問題的對策作一淺析。


  一、《行政許可法》實施的意義


  (一)理清思路,基本糾正了濫設行政許可的現象濫設行政許可的現象已經基本糾正,這是有目共睹的事實。之所以取得這一成績,主要得益于三大措施:一是本法公布后,實施前,從上至下,對所有的行政許可文件進行了全面清理。凡是無權設置許可的機關違法設置行政許可的,全部予以廢止;凡是不符合行政許可法規定的規范性文件,給予修正。據統計,2005年,為落實《行政許可法》的有關要求,共清理了行政許可法規25554件,廢止和修改6474件。2008年,全國31個省、國務院44個部門修改、廢止法規規章5223件。2010年3月27日,國務院法制辦官員又一次提出了清理時間表,655件現行行政法規、3031件國務院部門規章和9664件地方政府規章——總計1.3萬余件行政法規規章,將被逐一清查。清理工作已在2010年10月底前完成。二是本法明確規定,只有全國人大及其常委會、國務院和各省人大及其常委會和政府才能設立行政許可,其他各機關一律不得再設立行政許可,使各行政機關過去擅自設立行政許可的現象基本上得于糾正。三是不符合行政許可法規定而濫設行政許可不再有效。公民、法人和其他組織可以起訴,由司法審查把關,凡是不符合本法的行政許可,公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟,通過司法審判的力量來糾正濫設行政許可的現象。因此,自本法公布施行以來,濫設許可的現象已經得到了糾正。


  (二)改革創新,行政許可制度逐步成龍配套


  《中華人民共和國行政許可法》公布后,各行政機關在對行政許可文件進行全面清理的基礎上,有權機關依本法改革創新,規定了許多具體的實施辦法。


  一是國務院各工作部門根據本部門的行政許可事項的實際情況,制定行政許可的實施細則。例如,2004年7月開始實施的《民政部門實施行政許可辦法》和《中華人民共和國海關實施<中華人民共和國行政許可法>辦法》。


  二是省級地方人大及其常委會根據本行政區域的特點和實際需要,制定了實施細則和辦法。例如:《海南省實施〈中華人民共和國行政許可法〉暫行辦法》。從此形成了以本法為中心的三類規制,即本法的基本規則、有各部門的規則、有各地方特點的規則,同時還有各項具體程序規則,如聽證規則、收費規則、期限規則。如哈爾濱的“六部監督規章”、“七條禁令”等,對行政許可方面一些禁令性的、不準確的東西規定得非常具體和細致。福建省交通廳出臺了13項交通行政許可配套制度和相關的12項行政許可,包括:交通行政許可實施機關,信息公開,基本程序,統一受理、辦理、送達,多層次交通行政許可程序,交通行政許可的特別程序,聽證制度,監督檢查制度,行政許可注銷和撤銷制度,責任追究制度,統計和評價制度。


  以上方法和制度的實施,開始形成以《行政許可法》為核心的、統一的,有了初步成龍配套的行政許可制度體系。


  (三)注重實效,行政許可工作效率明顯提高


  《中華人民共和國行政許可法》公布后,從上至下各級十分重視,各級都舉辦了培訓班,學習領會《中華人民共和國行政許可法》精神實質,努力使《中華人民共和國行政許可法》落到實處。在2004年6月底,我國全體公務員和依照公務員制度管理的單位中除工勤人員以外的工作人員已經將《行政許可法》培訓了一遍,人事部還對培訓情況進行了抽查。地方各級單位也組織了《行政許可法》的學習培訓,例如,浙江省在2004年就對22萬公務員參加行政許可法培訓考試。因此,培訓和考核的實施對本法實施提供了基本保證,使行政許可工作效率在整體上有了明確提高,行政許可活動開始走上法治化軌道。各項行政許可所必須的條件、程序、辦事地點都公開化、具體化,行政許可工作效率有了明顯得高。主要表現在:一是許可的環節少了。根據本法規定,實行一個“窗口”對外,“一站式”服務,改變了一個機關跑多個處室、一項許可跑多個部門的“馬拉松”現象。例如各市、縣都成立了行政服務中心,全部集中統一受理,實行一個“窗口”對外,“一門式”服務,人民群眾只需在一個“窗口”即可申辦審批事項,簡化了審批環節,突出了服務意識;二是辦許可的時間短了。《行政許可法》要求除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起十五日內作出行政許可決定。這種辦事機制極大的提高了許可效率;三是申請許可方便了。相當多的地方可以采用電子申請的方式,地方企業登記機關實現了企業登記申請網上受理。申請人還可以自主選擇到企業登記機關直接申請或采用信函、傳真、電子數據交換、電子郵件等多種提出登記申請。


  二、行政許可實踐中存在的主要問題和原因


  無需諱言,《行政許可法》實施中存在的問題仍然不少,主要表現在以下三個方面:


  (一)擅自設立行政許可的情況還時有發生


  雖然濫設許可的現象已經基本糾正,但并未完全解決。擅自設立行政許可的情況,在某些地方和部門仍然時有發生,概言之大體有三種:


  一是過去濫設的行政許可文件尚未完全清理,現在還有繼續實施的。尤其是一些涉及到收費的許可項目,很多仍然在繼續執行。例如云南省楚雄市在檢查中,發現有4個行政執法部門與政府法制辦審核確認并公告的許可事項不符,或多或少違背了行政許可法的精神實質。


  二是對法定的行政許可事項,擅自設立許可前的“許可”,即擅設許可前置。例如國家發改委在2010年8月治理亂收費問題時指出,目前涉及行政審批、行政許可前置條件的培訓、考試、評估、鑒定等收費還比較混亂,隨意增加前置許可的現象經常發生。


  三是在管理工作中習慣性地繼續使用行政許可手段,擅自設立新的許可。如某市設立“饅頭生產管理辦公室”,被戲稱為“饅頭辦”;西瓜進城管理辦公室,被戲稱為“西瓜辦”、“麻煩辦”等。如文化部2010年4月18日在“文化行業職業技能鑒定工作會”上透漏將要出臺“從事影視、歌唱、舞蹈等文化行業將須持證上崗”的規定,就違反了《行政許可法》關于行政許可設立主體和事項的規定。


  (二)濫用行政許可權力的現象依然存在


  本法雖然對行政許可事項作出了全面的、系統的原則規定,但有些行政許可機關及其工作人員不依法辦事,濫用行政權力的現象依然存在,有的還十分嚴重。主要表現在:


  一是行政許可中的“暗箱操作”現象還比較多。尤其是在土地批租、房地產審批、藥品醫療器械審批等領域尤為嚴重,里面的腐敗現象也很多,前青島市市委書記杜世成和前國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸都因權錢交易而腐敗。


  二是行政許可中的不公正現象仍然存在。如行政執法過程中的松懈情況,是指行政機關行使行政權時因人而異的不公正現象,濫用自由裁量權的情況,這是違法行政的表現。


  三是亂收費現象還有存在。國家有關治理亂收費的政策沒有得到全面落實。越權審批收費或自立項目、擅自提高收費標準亂收費的行為,在一些地方和有關部門仍然存在;一些部門、單位轉移行政職能,通過中介機構和學會、協會等社會團體亂收費、強制收費的現象時有發生。對一些濫用行政許可權力的行政機關及其工作人員,沒有給予認真追究法律責任,致使某些機關和人員繼續行使職權。以上濫用權力產生的種種問題,嚴重影響了實行行政許可的社會效果。


  (三)行政許可的檢查監督還不到位


  行政許可的檢查監督不到位,主要是指行政許可證機關在作出行政許可決定后,對當事人從事所許可的活動,沒有依法進行檢查監督,其問題主要存在于:不履行檢查監督職責。如環保污染、礦產開采、食品藥品安全。這其中主要有:一是權限不足,無力監督。因為人力物力財力的限制,如食品藥品安全,治理污染;二是因為利益而不想監督,如官商勾結中的房地產土地買賣;三是形式主義和作表面文章,如一些地方在專項治理和整頓中的形式主義作法;四是檢查而不處理,睜一只眼閉一只眼,如岌岌可危的小煤礦安全生產許可;五是有些必須經許可的事項,有些機關不經許可,擅自實施某種活動,許可機關也不聞不問。如建祖龍長城,這樣一個明目張膽的違規建設項目,當地政府一些部門竟然明里暗里給予支持,不僅有計劃部門、發展改革委的草率批復,更有旅游部門為“合作開發”而作出的越權承諾。論文格式正是由于當地政府一些部門和單位越權批讓土地,失職瀆職,致使“祖龍”違規占地建設愈演愈烈。而最終還是因為輿論的聲音而停工待處。


  以上問題的產生,究其原因:一是有些行政機關自身建設不足,如思想觀念問題、部門利益問題或地方保護主義等;二是因為行政許可程序和便民服務措施還不完善,如“網上審批”和“一站式”服務中存在漏洞問題;三是雖然《行政許可法》減少了對企業的干預,但由于宏觀調控措施不力,由于利益驅使,導致對于違規現象抓而不力,甚至于放任自流;四是監管力度不到位。有法可依,但必須做到違法必究,沒有加強監督,只重許可輕監管,這是問題產生的根本原因。


  三、解決問題應采取的對策


  針對當前行政許可過程中存在的問題,為使問題進一步得到解決,使《行政許可法》這部法律能得到更好的貫徹落實,筆者認為,當前應著從以下三個方面力求突破。


  (一)深入開展法制宣傳,杜絕擅自設立行政許可行為近年來,為了深入貫徹落《行政許可法》,無論是在行政機關內部,還是對社會,都不同程度的搞了方方面面的宣傳教育,如黨校廣泛開展了對公務員的培訓,請專家作了認真的解讀,用具體案例進行教育;各個社區利用宣傳櫥窗張貼宣傳漫畫、舉辦一些報告會、送讀本到戶等,使人們對這部法律有了一定的了解,法律意識也逐步得到增強。但是,從當前行政許可實施過程中出現的問題來看,仍有一些行政機關的領導干部、工作人員以及被許可人對立法的目的并沒有從根本上弄明白,其法制觀念比較淡薄。因此,必須深入開展法制宣傳教育,在強化法律意識上求突破。可以采取以下幾種措施:


  一是開展服務型許可機關創建活動,加強各級領導及廣大干部對許可機關加強公共服務的必要性和重要性的認識,逐步轉變“官即管”、“官本位”、“衙門思想”,進一步增強服務意識,形成以服務為核心的行政許可理念;二是提高許可機關公務員的素質。公務員素質的缺失無形地影響著行政許可服務質量的提升和整個政府的治理模式和管理方法,公務員服務素質方面,服務的警覺性很高,但服務意識不強,服務水平有限,沒有實現高效服務的要求。知識和技能結構老化,難以適應現代政府行政管理的需要,因此,要加快對許可機關公務員的公共管理知識、專業業務知識等新知識、新技術、新方法的培訓和考查,目前,中央已經決定,在十七大后將大規模開展公務員的培訓,這對提高公務員的素質和服務水平是很好的辦法。


  三是提高公眾參與水平,接受群眾監督,增強與群眾的互動。進一步完善績效考評制度,確立多重評價指標體系,建立社會性評價機制,吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核。這樣,可以提高行政許可服務人員的積極性和主動性。


  四是對機關公務員進行警示教育。許可機關權力較大,尤其是掌握審批權的情況,很容易產生腐敗現象。主管部門要經常對他們進行警示教育。實踐證明,利用具體典型案例對國家公職人員尤其是實權機關的工作人員進行警示、訓誡性教育有教育的實效性,可以使他們引以為鑒,可以有效遏制并制止行政腐敗。


  五是強化社會會輿論和外部監督提高自律水平。要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用,抓住違法行政許可的典型事例,適時進行曝光,對他們形成一種壓力,通過曝光、追查、處罰等過程,促使行為者知錯改過,也警醒教育他人不再重犯。


  (二)實行政許可責任制度,健全行政許可程序行政許可程序是指行政許可行為的方式、步驟、順序和期限的總和,對行政許可的實施具有重要的影響作用。雖然《行政許可法》已對行政許可程序作出了基本規定,許多法規和規章也給予了具體化,但有些程序仍然需要進一步健全。如何健全行政許可程序?基本途徑是:一要完善“一站式服務”.所謂“一站式服務”,是指行政相對人到許可服務中心辦理行政事項,在服務中心就可以接受全程服務。“一站式服務”的實質是進一個門辦好,交納規定費用辦成,在承諾日期辦結。應該是一次性解決審批問題,即申請人來申請,經審查后當場給予審批。由此可見,實施“一站式服務”的目的是:一方面,通過集中辦公的方式改變政府各職能部門間的隔絕狀況,形成順暢的信息流和溝通渠道,提高政府工作效率。另一方面,通過簡化申辦程序,縮短申辦人等待時間,實現“窗口經濟”.二要確保行政許可公開。首先,規定公開的要件必須公開。要貫徹“公開為原則,不公開為例外”的原則,確立信息公開制度,有助于制約濫用權力,防止腐敗,保護行政許可相對人的合法權益。其次是內容要公開。應該公開行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況。真正做到為民所想,為民所用,為民所急,實現行政許可程序化,規范化。


  (三)杜絕“重許可、輕監管”,加強跟蹤監督檢查由于《行政許可法》規定,只有關系到公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備依法實施定期檢查,這是為了避免對被許可人的干擾,防止執法擾民。除了這幾個事項以外,其他事項采取書面、抽樣、自檢等方式進行檢查:


  1.根據《行政許可法》,行政機關可以要求被許可人報送有關書面材料,通過對這些材料的審查,監督被許可人是否按照許可的條件、范圍、程序等從事被許可事項的活動。這種監督方法主要適用在初審、相對方信用度較高和不便于實地檢查的事項中,但書面審查是監督方法里最主要的一種。


  2.有些事項就不適用書面檢查,例如,電梯的運行狀況是否符合要求、是否能夠確保安全,就必須進行現場檢查,而不能只依據被許可人的書面材料。所以,作為書面審查方式的補充,《行政許可法》授權行政機關在必要時可以依法進行抽樣調查、檢驗、檢測和實地檢查。例如,對于進出口商品,經常采取采樣的方式進行檢查。但對有的情況不能通過抽樣調查進行判斷,而必須通過實地進行檢查。如直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施,不僅要定期檢查,而且要實地檢查,及時發現事故隱患并做出相應的處理。但立法中只是規定必要時才實行定期檢查,“必要”是個比較含混的詞語,行政部門可以有各種理解,因此,需要立法機關進行進一步的解釋,明確規定哪些檢查為必要檢查。


  3.需要指出的是,除了注重綜合運用各種監督手段之外,還應注意目前存在的主要問題是行政機關搞檢查太多,不僅搞年檢,還想搞月檢,這也極大地增加了企業的成本,這其中又有很多腐敗的空間。


  因此,筆者認為,對關鍵領域的許可項目,應堅持定期檢查和實地檢查相結合,對于非關鍵領域的許可項目,以書面檢查和抽樣檢查為主,盡量減少干預。嚴格規定各機關的監督檢查權,對打著“年檢”、“月檢”的旗號,實為收費的檢查加以限制。


  結語


  聽證制度是行政程序中的一項重要制度,它的實質就是確保程序正義,以程序上的權利來保證當事人實體上的權利,被奉為公開、公正、公平程序的核心制度。2004年《行政許可法》的實施標志著聽證程序被正式引入我國行政許可制度,也體現了我國法律制度的一種進步。聽證運用于行政領域是行政權不斷擴張的結果,目的是促使行政權的行使更為客觀公正。但受大陸法系影響,我國行政許可聽證制度表現出較強的職權主義,導致行政裁量權不斷擴張,使得聽證制度并未在行政許可程序中實現其積極作用,反而成為行政機關在做出不利決定時的利用工具。我國行政許可聽證制度有待于進一步的完善,以規制行政裁量權的擴張,實現以程序的自然公正最大限度的保障實體的合法公正。


  筆者認為,當前應著從以下三個方面力求突破。


  1.深入開展法制宣傳,杜絕擅自設立行政許可行為。從當前行政許可實施過程中出現的問題來看,仍有一些行政機關的領導干部、工作人員以及被許可人對立法的目的并沒有從根本上弄明白,其法制觀念比較淡薄。因此,必須深入開展法制宣傳教育,在強化法律意識上求突破。


  2.實行政許可責任制度,健全行政許可程序。如何健全行政許可程序?基本途徑是:一要完善“一站式服務”.所謂“一站式服務”,是指行政相對人到許可服務中心辦理行政事項,在服務中心就可以接受全程服務。二要確保行政許可公開。


  3.杜絕“重許可、輕監管”,加強跟蹤監督檢查。由于《行政許可法》規定,只有關系到公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備依法實施定期檢查,這是為了避免對被許可人的干擾,防止執法擾民。除了這幾個事項以外,其他事項采取書面、抽樣、自檢等方式進行檢查。

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