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試論美國警察職業道德規范及其對我國的啟示

來源:UC論文網2019-03-07 08:21

摘要:

  一、加強警察職業道德教育的重要性  人類社會的每一個特定職業都擁有一定的責、權、利等基本職業要素,如何正確處理該職業中的責、權、利關系便構成了應該遵循的職業道德規范的基本內容。警察職業道德就是指警...

  一、加強警察職業道德教育的重要性


  人類社會的每一個特定職業都擁有一定的責、權、利等基本職業要素,如何正確處理該職業中的責、權、利關系便構成了應該遵循的職業道德規范的基本內容。警察職業道德就是指警察在履行警察崗位職責的過程中,如何處理警察崗位內蘊的責、權、利關系所表現出來的基本道德素質。


  世界各國的警察制度不盡相同,但警察的職能卻有共通之處,那就是依照憲法和法律之規定,維護國家安全和社會公共秩序,保護公民合法權益不受非法侵害,對犯罪行為進行有效的預防、打擊和懲罰。我國公安、國安、監獄、人民法院和人民檢察院的人民警察,各司其職又密切配合,共同構成一個完整而嚴密的有中國特色的警察體系。警察作為國家政權的重要構件,執業的依據是國家憲法和法律,其權力是很大的:即不僅關乎國家安全和社會穩定,還牽涉公民與國家、公民與社會和公民與公民之間各種紛繁復雜的利益關系,乃至限制和剝奪公民人身自由和財產權利。毫不夸張地說,在文明國家和法治社會,憲法法律是社會公平正義最重要之防線,警察能否公正文明執法,正確履行職權,是一個政權合法性的重要根基。警察崗位中的利,是指國家賦予警察的各種工資福利待遇、社會保障制度及社會地位等。警察職責如此重要,警察權力如此之大,現在世界各國都注重高薪養廉,從物質利益、政治待遇、崗位榮譽等各方面提升警察社會地位,以期避免警察利用其權力牟取不當利益,損害人民的正當利益,危害政府的公信力,蠶食政權的合法性根基。


  二、影響我國警察職業道德的主要因素


  我國政法干警的主流絕對是好的。但是也不可否認,近年來,司法不公現象時有發生,干警違法現象屢禁不止,監所安全事故難以根絕……,究其原因,可以從責、權、利等幾方面來分析。


  1、拜金主義思潮侵蝕著某些政法干警的職責使命意識


  政法干警是國家的上層建筑,是人民利益的守護神,他們不同于商人和市場經濟主體,不應以追逐利益最大化為目標。市場經濟使得我國基層社會的創造活力得到極大的激發與釋放,社會財富得到極大的迸發與涌流,擁有社會財富的數值被用來作為衡量人們社會價值的重要標準。但是,縱使在市場經濟時代,衡量人民警察價值的標準也不應該是金錢,而是人民警察履行政法干警崗位職責的實際成效,人民警察不能既想“當官”,又想發財。在我國市場體系和道德體系尚不完善的社會背景下,一些意志薄弱的政法干警無法抵擋拜金主義的誘惑,忘卻了自己執法者和仲裁者的職責使命,既想“當官”,又想發財,既當裁判員又當運動員,利用法律賦予的權力,搞權錢交易,以權斂財,甚至充當黑惡勢力保護傘及線人的角色,淪落成為警察隊伍中的害群之馬。


  2、有待完善的警察考核與權力監督機制的影響


  在社會轉型時期,在社會公平正義制度還不夠完善的背景下,公民與國家、公民與社會、公民與公民之間的矛盾增加給社會和諧與國家穩定帶來不小的沖擊。穩定是中國壓倒一切的問題,但是關鍵在于如何保持穩定?一些地方政府不是從構建公平正義的社會制度著手,不是從關系群眾切身利益的問題著手化解社會矛盾,為了不影響自身政績和仕途升遷,他們對群眾上訪暴力阻攔,反而造成群體性事件的發生;對發生在轄區的惡性案件,要求轄區警察限期破案。承受著重重壓力的警察,迅速將案件弄個水落石出是他們的唯一選擇,也是考察警察是否稱職的重要標準。問題在于法治社會,警察辦案亦要注重程序,尊重規律,尊重證據,以法律為準繩,疑罪從無,而不能采取刑訊逼供的手段獲得似是而非的證據。


  我們在制度設計上對警察的權力監督制約還不夠到位。人們常說要把權力關進制度的籠子里,首要的是要編織好這個關權力的籠子。首先警察的權力的行使不夠透明公開。例如近年來發生的一些冤假錯案,當事人反映刑訊逼供的問題。而當檢察機關調查的時候,當時的審訊錄像要么是沒有錄像,要么是恰好設備當時壞了,要么是錄像弄丟了,造成責任無法追究的局面。其次,輿論監督和社會監督的力度不夠。要注重中立或獨立的民間力量和社會輿論的監督。廣東保安許霆案由一審的無期徒刑到二審改判有期徒刑五年,這類案件非常值得人們深思,也考驗著司法的公信力。再次,對制造司法不公和冤假錯案的責任主體追究力度不夠,要從法律上和經濟上加大對其處罰力度,保證后來者對于法律和程序的敬畏,而不能一出了問題就全部由國家賠償了事。


  3、警察的利益激勵機制有待改善


  在我國社會經濟還不夠發達的社會主義初級階段,平心而論,跟很多普通工薪階層相比,人民警察的工資福利待遇還說得過去。但問題是,處在社會轉型期的中國,基層社會的各自矛盾和利益沖突是十分復雜的,而這些矛盾的協調和處置在相當程度上離不開基層政法干警。在基層警力和編制有限的背景下,基層政法干警的工作的辛苦和繁雜可想而知,承擔的責任和壓力不言而喻。從職業發展的視角來看,政法干警亦有職業發展空間的問題,警察的職業成就和社會認同從何而來?警察作為政府機關公務員,其福利待遇及職業成就感相當程度上來源于所擁有的行政級別,只有級別上去了,相應的福利待遇才能與時俱進。但我國基層干警的現實是,工作環境和條件相對較差,基層崗位級別低、職數少這個天花板嚴重制約了警察的職業上升空間,絕大多數政法干警辛辛苦苦干到退休也可能弄不上個副處級,這在相當程度上影響了基層政法干警的工作積極性,甚至產生某種挫折和自我補償心理,有權的偷偷搞權錢交易,無權的偷懶少干活,覺得有利可圖的事情就賣力去干,覺得油水不多的工作就推諉扯皮。社會上甚至流傳著有的地區警察有年終罰款任務,每一個警察必須在全年完成多少罰款任務。我們更愿意相信這只是黑色幽默。三、美國警察職業道德建設的主要舉措


  1、美國政治制度及警察制度概述


  美國是一個在憲法與法律體制下中央與地方分權與制衡的國家,政府權力被縱向切割為聯邦、州、縣、市等政府層級,除了外交、國防、外貿等全國性事物外,各層級地方政府依據憲法法律賦予的權限獨立運作,各層級政府之間并沒有嚴格的行政隸屬關系,在各自轄區內履行憲法法律賦予的經濟社會發展職責及公共事務管理,包括獨立選舉本地區領導人;美國的政府權力橫向上被切割為立法、行政與司法三權分立,從聯邦政府到地方各級政府的行政結構均是如此,三種權力相互分權與制衡,維持著政府體系內部各個派系的平衡及所謂的民主。此外整個政府體系和民間社會之間還有一個利益集團(代表民間社會)與政府分權與制衡。


  在這種中央和地方分權的政體背景下,美國并沒有一個統一的從中央到地方的警察制度,換言之,聯邦和各州、縣、市的警察制度是不完全相同的,相互之間并無行政隸屬關系,都在國家憲法法律及各自轄區憲法法律的范圍內履行職責,維護社會秩序,保護民眾安全。警察種類亦五花八門,如橋梁警察、碼頭警察等,足有80余種之多;各地警察局的警徽、警帽、警察制服也并不統一,而是各具特色,這與我國警察形成鮮明對比。據統計,美國大概有職業警察90余萬,各類警察機構近2萬個,其中市警察機構就占了近1萬4千個,縣警察部門近4千個。美國警察每年大概有500多億美元的支出,聯邦政府只負責其中的15%,其余靠轄區地方政府和民眾籌集。[1]


  2、美國警察職業道德規范[2]


  在這種地方高度自治,警察種類繁多,聯邦、州、縣、市各層級警察機構之間沒有行政隸屬關系的背景下,為了避免各自為政(警)的現象,美國特別注重警察職業道德教育,注重制定全國性的警察職業道德規范來約束警察的執法行為。從20世紀50年代到90年代之間,美國國際警長協會先后制定了《執法道德規范》和《新執法道德規范》(后改為警察行為規范)等兩個警察道德規范,新警必須據此宣誓,并且作為各地警察局培訓考核警察的重要依據和標準。


  《新執法道德規范》(《警察行為規范》)的主要內容有:


  (1)關于警察職責方面的道德規范。首先,警察的基本職責。警察在履職或執法時代表政府,警察的工作必須以事實為依據,以法律為準繩。警察的權力和義務是憲法法律賦予的,其基本職責有:服務社區群眾,保護人民生命財產安全,保護無辜者和弱者免受不當侵害,維護轄區平安,捍衛憲法法律賦予公民的自由、公正、平等的權利。其次,警察必須正確履行自己的職責。做到公正無私,不因公民社會地位、性別、種族、宗教、政治信仰和抱負的不同而差別對待,要以禮貌、體貼、尊重的方式平等地對待每一位公民;警察的執法行為決不允許摻雜私人情感,特別不能被警察的個人憎惡或友情所影響;執法時要做到禮貌、適當,盡量獲得公眾的最大合作和支持,同時以端正的儀表和文明的舉止來贏得公眾的信任和尊重。


  (2)關于警察自由裁量權方面的道德規范。警察執法時往往會遇到各種復雜的情形,這就要求警察在法律的范圍內靈活處置,以期獲得滿意的結果。首先,警察必須靈活地使用法律賦予的自由裁量權,要根據合情合理原則做出決定,警察在決定是否采取法律行為前必須考慮周遭的所有可能情形。一以貫之智慧地運用警察自由裁量權,對于保持警民之間的良好關系,維護公眾對于警察的信心是非常重要的。尤其當遭遇一時難以分辨是非的沖突行為時,切記應給予當事人及時有效的勸告,不要輕易動用警察逮捕權,這樣或許可以得到一個更加圓滿的結局。其次,警察應該正確使用武力。美國是一個公民持槍合法的國家,在不知當事人是否持槍或有其它危險情形存在的情況下,正確使用武力這一點特別重要。警察決不允許在不必要的情況下使用武力,武力的使用必須克制和限制;只有當辯論、談判、說服等均不適用或無效的情形下才可考慮動用武力。當使用武力時,禁止虐待當事人,不得使用侮辱、殘酷、非人道等方式對待當事人。


  (3)關于警察保密、廉潔和相互合作的道德規范。①保密。除非職責或法律需要,警察必須保守其所看到、聽到或獲悉的機密性質的內容,不得侵害公民的隱私和安全的權利,不得隨意泄露所獲知的公民信息。②廉潔。警察不得涉入腐敗或者賄賂行為,也不得容忍其它警官的腐敗或賄賂行為。民眾對于警察廉潔的要求毋庸置疑,警察必須避免可能損害廉潔執法或削弱民眾對于執法機構信心的行為。警察必須拒絕接受可能影響其依法誠實履職的禮品、捐助、報酬、贊助或許諾,不得借助其政府警察的身份來牟取私利。公眾的尊重是靠努力掙來或培育來的,而不是用錢買來的。③同行合作。眾人拾柴火焰高,在追求社會公平正義的司法活動中,警察必須依法和其它執法機構及執法人員通力合作。任何一個警察只是司法組織中的一份子,其力量是有限的,因此警察必須相互幫助,互相配合,心懷對同行和其它執法機構的尊重、關心、體貼之情,攜手追求社會公平正義。


  (4)警察必須不斷提升自身業務水平和能力,檢點自己的個人生活。首先,活到老學到老,警察必須樹立終身學習的理念。警察必須對自己所具備的專業水準負責,抓住一切可能的機會提升自己的業務知識和能力。通過不斷學習和實踐,警察能夠獲得有效履職所必備的高水平的知識和能力,并且這種學習和實踐是一個持續不斷永無止境的過程,對個人的人生和職業發展至關重要。其次,警察必須檢點自己的個人生活。警察的為人處世方式不能給他自己或執法機構帶來名譽上的損失。即使下班以后,警察的品德和行為也必須為人表率,模范遵守社會公德和家庭道德,在所居住或服務的社區里得到人們的尊敬,警察的道德和行為必須無可指責。


  美國除了通過《警察行為規范》來約束警察的執法行為之外,各地警察局還通過加強制度設計來監督警察的執法行為,確保其公正廉潔執法。這種監督機制包括各地警察局內部專門設立的監督機構(類似于我國的警務督察制度),獨立于警方的民間社會人士組成的警察委員會,通過法律賦予警察委員會法定的警察監督權,能夠有效避免警察內部人控制現象,確保警察敬畏民意,公正執法。此外還有警察局的密報制度,即在一些腐化嚴重的地區,警察執行警務時常常肩負雙重任務,即執法和暗中監督同行的腐敗行為。此外,美國還注重從物質利益和社會保障等方面給警察提供優厚的福利待遇,如新警年薪在3萬美元以上,干滿20年就可以退休,吸引高素質的青年從警,這一方面提升了警察整體素質,另一方面亦可以起到高薪養廉的作用。[3]四、美國警察職業道德規范對我國的啟示


  跟我國的警察職業道德規范比較起來,中美兩國警察道德有一些共通的內容,如保密、廉潔、同行合作、檢點個人生活等在此處不再贅述。對于他們的一些特色內容,我們進行了簡單的梳理和解讀,把其有益的啟示整合進浙江政法院校試點班的警察職業道德課程建設的內容體系之中。具體有:


  1、專業水準,敬業精神(professionalism)


  警察職業的特點決定了其不僅應該有很好的身體素質和技能,還應該具備相當高的法律素質。他們從事的執法工作要求其對于國家憲法和法律應該有相當的領悟和把握,才能在執法過程中做到游刃有余,以事實為依據,以法律為準繩。警察又是和人打交道的工作,用法律來調處人與人之間的利益糾紛和矛盾,警察要學會怎么樣和當事人打交道,以什么樣態度和方式行事才能為當事人或社會公眾所接受和認可。警察還必須有敬業精神和身份意識,牢記其職責使命的特殊性,無論是在上班還是下班,只要人民需要警察幫助,警察都能奮不顧身,挺身而出,體現出其高水平的警察意識和警察責任。具體到政法院校來講,提升招錄警察的學歷門檻和專業門檻是提升警察專業化水平的重要路徑,美國招錄警察一般都需要本科及以上學歷。隨著我國警察招錄體制的轉變,政法院校試點班成了我國警察培養的重要路徑,調查發現,試點班學員絕大部分是大學本科畢業生,學歷高這一點非常有利于提升警察整體素質,但是真正學法律專業科班出身的卻不到一成,很多人可能是沖著警察和公務員的身份而來的,警察所需的體能技能亦是差強人意。這就要求政法院校加強對他們的法律專業和素質教育,增強他們的身份和警察意識,不斷提升他們的警察專業水準、職業化水平和敬業精神,將來為國家和人民提供專業化的警察職業服務。同時警察離開學校后應該注重自我學習,活到老學到老,不斷更新知識和技能,才能符合時代的要求與人民的期待,成為人民和國家需要的優秀警察。


  2、牢記職責,公正履職


  政法院校試點班培養的都是定向基層政法單位的未來人民警察,而基層社會的和諧穩定、公平正義是國家政權的根基,基礎不牢,地動山搖。在社會轉型時期的基層社會,市場經濟的利益最大化可能導致人們之間利益的競爭與分化,加之社會公平正義制度構建尚不夠完善,人與人之間的利益沖突呈現多元化、復雜化、常態化的趨勢,人們為了維護自身利益必然求助于政府和法律。在人們的眼里,警察就代表了政府和法律,警察應該是公平正義的化身,警察履職的情況是人們評價政府好壞的樸素標準。在地域廣闊、宗族勢力復雜、組織化程度不高的基層社會,在警力十分有限的前提下,警察的辛苦是可想而知的,他們肩負著保護基層民眾生命財產安全,協調矛盾,打擊和預防犯罪,保護無辜群眾,維護基層社會和諧穩定的職責,常年奔波在廣袤的農村基層社會。黨和政府一定要在力所能及的范圍內改善他們的工作生活條件,提高他們的工資福利待遇,拓展他們的職業發展空間,解決他們的后顧之憂,使得基層也能留得住盡職盡責的優秀民警。


  農村基層警務的特點是其對象是文化水平不高的農民,處理的可能大都是雞毛蒜皮或家長里短的小矛盾和小糾紛。這就要求基層警察公正履職,尊重農民,尊重當地的風俗習慣,和群眾打成一片,盡量用群眾聽得懂、理解得了語言做群眾工作,而不要忽悠群眾,不因為群眾文化水平、經濟狀況、宗教信仰、社會關系等的不同而實行差別化對待,以至喪失了法律的公平正義。警察在履職過程中,不得摻雜個人喜好偏見,不徇親朋好友之私情。


  3、勇敢智慧,不拍犧牲


  警察必須勇敢,因為基層警察可能每天會遇到很多未知的復雜情形,可能會遭遇各種難以預測的危險,當人民呼喚警察保護他們的生命財產安全時,哪怕有再大的危險警察也不應該退縮和逃避,而應該義無反顧勇往直前。在農村基層社會,由于地域廣闊,國家和政府的存在感相對較弱,加之市場經濟利益的作用,以及農民法律知識的不足,不少農村地區存在著強大的宗族勢力甚至是黑惡勢力。他們糾結一幫人,稱霸一方,壟斷農村市場,強買強賣欺壓弱小,當地人往往是敢怒不敢言。打擊農村黑惡勢力,維護農村市場正常秩序,保護群眾的合法權益,是基層政法干警義不容辭的職責。警察就是當危險發生時,人們驚慌逃離之后,必須留下來解決問題,解決糾紛,恢復和平的人。敢于面對黑惡勢力,具有犧牲和獻身精神還不夠,還必須冷靜與智慧,用恰當的方法來處理矛盾和糾紛,以期獲得大家都想看到的結果而不是相反。警察在執法的過程中,依法具有一定的自由裁量權,這就要求警察遇到復雜情況時,必須體現出冷靜、一定的靈活性和高超的智慧,具有相當的領導力和控制力,能夠控制得住場面,根據當事人的特點和當時的情形,靈活、合理地處置糾紛與矛盾。首先要依照情、理、法,對當事人展開強大攻心,而不要輕易行使警察暴力權,使場面進一步激化。更不要輕易動用武力,只有當辯論、說服、談判都不起作用,且場面非常危險的情況下,才不得不使用武力。而且使用武力時,一般只是廢除嫌疑人繼續侵害的能力,而不要一槍致命,畢竟,人命關天,警察執法時要實行人道主義,要盡量獲得周圍群眾的理解、支持和配合,才能在合理處置案件時產生良好的社會效果。


  4、注重程序,敬畏法律


  在社會主義市場經濟的催化下,我國社會成員之間出現了一定的利益分化,社會成員之間為了追求自身利益而出現的利益沖突呈現增多的趨勢。農村基層社會亦不例外。而在市場經濟體制下,法律是保護公民合法權益和既得利益,維護社會公平正義的重要防線,警察就是這道防線的守護神。而在農村的基層社會,人們的權利意識和利益意識不斷覺醒,但是,由于農民文化素質較低,法律素養相對較低,法律意識相對淡薄,遇到人與人之間的利益糾紛的時候,不理性的因素較多,很多人習慣于用“拳頭”而不是法律解決問題,甚至演化為群體性暴力事件。在這種環境下工作基層警察切忌“官本位”意識,高高在上,要接地氣,多理解他們的特點,站在當事人的角度思考問題,從維護他們利益的角度出發,從情、理、法的角度來做好矛盾協調和處置工作,而不能一味地對他們上綱上線。畢竟我國基層社會還很大程度上是人情社會和熟人社會,人們不到萬不得已不愿意輕易撕破臉皮,畢竟抬頭不見低頭見。警察辦理案件時應該注重程序,程序是制約警察權力的重要機制,是確保法律得到正確實施的重要保障。比如,現在警察執法有執法記錄儀,直接把整個執法過程錄下來,對警察和當事人既是制約又是保護;警察具有到民宅逮捕犯罪嫌疑人的權力,但是,警察必須出示相應的搜查證和逮捕證才能執行上述職務行為,否則就是私闖民宅;警察還有審訊犯罪嫌疑人獲取犯罪證據的權力,首先必須告知嫌疑人其權利義務,其次不能搞刑訊逼供。怎么樣避免刑訊逼供呢?這就要求警察對審訊行為全程錄像,登記存檔,永久保存,事后法律監督機構、律師或家屬在法律允許的前提下可以調閱。沒有做到這一點,出了問題可以直接追究辦案警察的法律責任,沒有錄像就直接認定為刑訊逼供行為的存在。做到這些對于恢復群眾對于司法的公信力非常重要。


  5、扎根基層,服務人民


  由于我國的特殊國情,特別是城鄉二元結構的存在,基層工作和生活條件均不如中心城市,加之基層行政級別低,干警編制少,管轄范圍寬,工作量大,嚴重超負荷,苦累且升職空間很小,很多干警并不十分愿意到農村基層扎根,導致基層警力較為缺乏,這也是中央政法委委托政法院校開設試點班,定向培養基層政法干警的原因之一。基層干警在農村基層的工作可謂千頭萬緒,黨和政府必須建立相應的利益激勵機制和社會保障機制,不斷提高基層警察的福利待遇和社會地位,特別是要解決基層警察職級上升空間和收入問題。基層行政級別低,領導職務有限,但是非領導職務是可以相應增加的。我們的制度設計應該有價值導向作用,對于那些工作出色,愿意扎根基層的干警應該優先考慮職級上調和提高工資待遇問題,非領導職務上去了,他們的工資福利、社保水平和社會地位等都能夠上去,這樣能夠極大調動他們的工作積極性。還有美國的警察滿20年就可以退休,在基層的政法干警工作條件差,生活相對艱苦,可否考慮在住房政策、子女就學等方面提高優待,能否縮短他們的退休年齡。


  基層政法干警應該轉變理念,面對利益不斷分化,民主法治意識不斷增強的基層群眾,應該轉變理念,尊重人民群眾的現代公民意識,要從群眾的切身需求出發,變管理基層社會為服務基層群眾。例如,在我國基層社會尤其是偏遠欠發達農村,由于青壯年勞力大都外出打工,留下老弱病殘以及留守兒童等弱勢群體,他們不僅自我保護能力不強,容易遭受不法侵害,而且生活中的困難、留守兒童教育、老年人醫療困難等問題亦是經常性存在。基層干警在這方面服務群眾大有可為,政法干警要工作重心前移,主動貼近困難群眾,建立困難群眾信息庫,構建干警和困難群眾之間的定點幫扶關系,定期走訪,群眾有困難亦隨時可以找到民警,通過幫群眾解決力所能及的困難,使得干警和人民的關系日益融洽,黨在基層社會的執政根基更加深厚。

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