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略論“健全紀檢監察體制”

來源:UC論文網2019-03-29 17:52

摘要:

  黨的十八大報告號召全黨“堅定不移反對腐敗”,其中的一個重要精神是重申“健全紀檢監察體制”。為此,本文從功能定位、產生方式和權力結構等基本方面做些思考,希望有助于推進紀檢監察工作的開展。  一、功能定位  所謂功能定位就是指設置紀檢監察機構的目的或首要職能究竟是什么。從紀委與黨委的關系看,目前在紀檢機構的設置上有兩種理念:一種定位在防止黨委“權力過分集中”上;另一種定位為“協助協調”黨委上。應當...

  黨的十八大報告號召全黨“堅定不移反對腐敗”,其中的一個重要精神是重申“健全紀檢監察體制”。為此,本文從功能定位、產生方式和權力結構等基本方面做些思考,希望有助于推進紀檢監察工作的開展。


  一、功能定位


  所謂功能定位就是指設置紀檢監察機構的目的或首要職能究竟是什么。從紀委與黨委的關系看,目前在紀檢機構的設置上有兩種理念:一種定位在防止黨委“權力過分集中”上;另一種定位為“協助協調”黨委上。應當說,這兩種理念是有很大區別的,前者側重“分權”,后者側重“集權”。當然,分權與集權各有利弊,且二者是一個相對的概念,故不能簡單地一概而論。但無論是分權還是集權都要適度,問題在于當下確實存在著“權力過分集中”。


  的確,功能定位的作用是不言而喻的,有什么樣的功能定位就會有什么樣的行為或方式方法,也就會產生什么樣的結果。比如,1869年9月成立的世界上第一個在民族國家內試圖以馬克思主義為指導的無產階級政黨——德國社會民主黨,為防止其中央執行委員會專權而特別設立了一個監督機構,正如當時其黨章規定:“為了盡可能防止執行委員會獨斷專行,黨成立由十一人組成的監察委員會。執行委員會未予考慮的一切申訴可提交監察委員會。同時,監察委員會應該監督執行委員會對日常事務的領導。”相比之下,中共黨章對紀委職能定位之一是“協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”。盡管黨章中也規定紀委有權“對黨員領導干部行使權力進行監督”,但這畢竟不是針對黨委權力的運作,故不可與黨內分權理念相提并論。


  顯然,在不同功能定位指導下,對紀檢監察機構權限的劃分會有所不同。在防止“獨斷專行”理念下,德國社會民主黨1869年黨章第十七條體現了分權的制度設計,如規定監察委員會至少每季度有權“對執行委員會的日常事務領導、公文、圖書和財務進行一次檢查”,“有權停止執行委員會個別成員,直至整個執行委員會的工作”,還有權對執行委員會“采取臨時領導日常事務的緊急措施”等。而在“協助協調”黨委工作的理念下,中共黨章第四十四條的規定則相反,即要求紀委在工作中,不是向同級黨委“報告”,就是需要同級黨委“批準”。如此看來,紀檢監察體制應樹立哪種功能定位,是首先需要認真思考并加以回答的。


  就以上兩種功能定位來說,筆者主張摒棄“協助協調”的理念,樹立防止“權力過分集中”的理念。之所以如此,一是基于對歷史經驗教訓的總結。正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中所說,“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一,過分強調反對分散主義、鬧獨立性,很少強調必要的分權”,“很少反對個人過分集權”,其結果就是“必然要犯各種錯誤”。二是基于對現實生活中諸多問題的反思。如據審計署2013年第27號審計公告,接受審計的58家中央部門竟然無一幸免,全部“掛彩”,其中原因值得深思,至少說明內設的紀檢監察機構缺乏獨立性,形同虛設。又如在一些地方和部門出現了所謂“前‘腐’后繼”“接力賽”,出現了“一把手”涉案比例屆高不下的現象,人們理想中“鐵面無私”的紀檢監察機構哪里去了?遺憾的是在當今查處的眾多違紀違法案件中,鮮有同級紀檢監察機構檢舉同級黨政主要領導或其班子違法亂紀的案例,這至少說明了目前紀檢監察機構的設置有不合理的地方。


  痛定思痛,路在何方?對此,黨的十七大、十八大都主張“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。實際上,黨內三權(決策權、執行權、監督權)就像三根“柱子”,如果要構建中央倡導的那種三權“制約協調機制”的話,起碼在宏觀上要將這三根“柱子”相對獨立地樹起來,否則只能是奢談。換言之,紀委一定要作為一根相對獨立的“柱子”來行使監督權,而決不能使監督權和執行權這兩根“柱子”合為一根,使紀委淪為同級黨委的一個職能部門。此外,這里還需說明兩點:一是黨內分權是為加強黨的領導而不是削弱黨的領導,因為“權力過分集中”已不符合新形勢新任務的需要;二是黨內分權是為堅持黨的領導而不是取消其領導,更不是搞所謂的多黨制。


  二、產生方式


  即紀檢監察機構的產生方式。在行使權力的過程中,人們常說要堅持對上負責和對下負責的一致性,但從根本上說權力只對權力來源負責,即對權力授予者負責。由此可見,理順權力授受關系舉足輕重,故思考“健全紀檢監察體制”不能離開權力的授受。同時,在權力授受上要注意這樣兩大問題:其一,授權主體是黨代會還是黨委會;其二,授權方式是選舉制還是任命制。


  在對紀委的授權上,按照有關規定和實際做法,目前有三種情況:一是各級紀委的產生,其授權方式是選舉產生,授權主體只有一個——同級黨代會。二是對紀委領導班子授權,其中包括常務委員會和書記、副書記的產生等,授權方式屬于選舉和任命相結合,而授權主體則有三個,即由紀委全會“選舉”,同級黨委會“通過”,上級黨委“批準”。三是紀委書記的產生,其授權主體為上級黨組織,授權方式主要是任命制。如此看來,目前紀委的產生方式是明確的,不存在其授權合法不合法的問題,也就是其授權主體及其方式都是合乎黨內制度規范的。如黨章規定“黨的各級領導機關”“都由選舉產生”。但黨章還規定:“上級黨的組織認為有必要時,可以調動或者指派下級黨組織的負責人。”毫無疑問,這條規定完全覆蓋了“都由選舉產生”的規定,故任命制是完全“合法”的。然而,合法的未必合理,合法的也未必合情。其中前者看授權方式是否符合其規律性,后者看授權主體是否體現多數人的意愿。顯然,如果在這些方面存在不足的話,那就必須從制度層面調整對紀委權力的授受。


  先從對紀委授權的主體上看,這方面可以說是有其不盡合理的地方。黨的七大、八大、十一大黨章規定各級紀委會由同級黨委會全體會議選舉產生。文化大革命中召開的九大、十大則取消了黨的紀檢監察機關。1982年9月,黨的十二大總結了以往的經驗教訓,在通過的黨章中對紀委的授權作了重要改革,即改變了各級紀委由同級黨委選舉產生的做法,而是規定各級紀委由同級黨的代表大會選舉產生,并向其報告工作。顯然,這種思路的初衷是要提升紀委在黨內權力結構中的地位。但不知何故,接下來的做法卻變為紀委班子的產生要由授權鏈上承上啟下的同級黨委授權了。如黨章第四十三條規定,紀委全會選舉其常務委員會和書記、副書記等,要“由同級黨委通過,報上級黨的委員會批準”。顯然,這種授權關系不可避免地使紀委重新回歸為黨委下屬的一個工作部門。因此,要確保紀檢監察機構的相對獨立性,就應將黨代會作為對紀委授權的主體進行到底,不能半途而廢改為由黨委會授權。當然,強調紀委的獨立性,并不否認黨委可以對紀委進行監督,只是二者之間的監督是相互的。再從對紀委的授權方式上看,則是有其不合情的方面,主要反映在紀委書記的產生上,其做法有兩種:一是垂直“空降”,二是異地交流。盡管這樣做的好處多多,諸如“有利于打破關系網”、“有利于開展辦案工作”、“有利于解決一些歷史遺留問題”等。但“空降”紀委書記也好,異地交流紀委書記也罷,其實質都是“任命制”。這就需要在紀委書記的產生方式上處理好選舉制和任命制的關系。一股來說,選舉制主要體現民主和下級廣大群眾的意志,任命制則主要體現集中和上級少數領導者的意志。因此,無論這種方式的好處有多少,作用有多大,在產生各級黨組織負責人(包括紀委書記)時都要把選舉作為主要形式和基本途徑,而任命只能作為其中的補充或輔助形式。況且馬克思早就明確過:“如果用等級授職制去代替普選制,那是最違背公社精神不過的。”因此,對紀委書記的產生而言,可任命可選舉的,一定要經過選舉產生;可任命可不任命的,堅決不任命,以真正體現選舉為主、任命為輔的選拔任用干部的原則。此外,我們的思路不能總是圍繞著自上而下的“空降”,還要借鑒某些基層黨組織的成功做法,即直接選舉“紀委班子”,以體現“既對上負責,更要對下負責”精神,而且這也符合我們黨章第三十條的規定。


  三、權力結構


  在探討這個問題時,人們多聚焦在紀檢監察的領導體制上,糾纏于是“垂直領導”還是“雙重領導”,其實這只是其中的一個層面而已。鑒于“體制”屬于權力結構問題,是個空間概念,故在思考紀檢監察體制時至少要從三個層面思考:一是紀檢監察機構在整個黨內權力結構中的地位;二是紀檢監察機構內部的橫向分權;三是黨員自下而上對紀檢監察機構權力行使的監督。


  紀檢監察機構在整個黨內權力結構中的地位問題,涉及黨內“三會”(黨代會、黨委會、紀委會)和“三權”(決策權、執行權、監督權)的相互關系。在這方面,目前人們對“雙重領導”多有非議,主張實行“垂直領導”,斷言“紀檢體制垂直管理時機已到”。對此,中央有關精神很清楚,那就是沒有“垂直管理”的計劃。顯然,對一個擁有420多萬個基層黨組織、8500多萬黨員的超大規模的中國共產黨來說,什么都要中央垂直管理是不可能的,特別是在紀檢監察上。當然,不否認垂直領導有其優勢,這樣“至少可以使得地方紀委不再受制于地方黨委,特別是不再受制于地方黨委書記”。但殊不知正是這種以犧牲地方有關黨政部門權力介入的垂直領導體制帶來了新的問題,況且這種體制本身就存在先天不足、后天失調,屬于那種上級監督下級、大權監督小權,少數人監督多數人,而且是一種事后監督,結果是實行垂直管理部門的腐敗并不少見。最能說明這個問題的是鄭筱萸案,即讓人始料未及的是,實行垂直管理不僅沒有解決當時藥監地方分權帶來的問題,反而出現了更為嚴重的腐敗現象,故2008年11月國務院發文取消藥監系統的垂直管理。當然,目前的紀檢領導體制是需要改革的,本文仍然主張采取“雙重領導”體制,其中上級紀委領導不變,但必須將同級黨委領導改為同級黨代會領導,以體現權力的授受關系。


  在說到紀檢監察體制時,人們大多為紀委打抱不平,說其缺乏獨立性、權威性,但往往忽視了這樣一個事實,即紀委本身也存在“權力過分集中”,存在著“一把手”說了算的問題。因此,紀委內部也有一個權力分解問題,否則不僅容易滋生權力腐敗,而且還會出現紀檢機構所特有的權力腐敗,如郴州紀委原書記曾錦春那種濫用“雙規”權瘋狂斂財的案件。總之,紀委并非一塊凈土,近年來湖南省三個市級紀委書記出問題、浙江省紀委書記王華元的嚴重違紀等都說明了這一點。在紀委內部權力分解上,有一般性和特殊性兩個視角。就前者來說,作為行使結構性監督權的紀檢監察機構,其內部也有一個決策權、執行權、監督權“相互制約又相互協調”的問題。如紀委班子集體行使決策權,班子成員包括書記在內行使執行權,相互之間行使監督權,而不是相反。就后者來看,應將紀檢監察機構立案、審案、結案等適當分開。按照彭勁秀先生的觀點,就是參照辦理刑事案件的做法,即這類案件由公安機關立案偵查、檢察機關批捕起訴、審判機關最后審判,公、檢、法三家各自獨立分工負責,互相制約,只承擔一個案件“橫斷面”的工作,而不能壟斷案件從立案到結案的全過程,以防止其中任何一家獨斷專行,隨意決定一個案件當事人的命運。而如果黨紀案件從立案到結案,從申訴到復查都是由紀委獨家掌控的,少數幾個人就能完全決定案件命運的話,那是很不正常的。


  毋庸置疑,從根本上說黨員是黨內授權的主體,紀委權力的來源也是如此,故思考黨內任何體制即權力結構問題,都不能忽視廣大黨員在“紀檢監察體制”中的地位和作用。黨章第四十四條規定,紀委要“保障黨員的權利”,但問題的關鍵在于如何保障?那種試圖把保障黨員自身權利的寶都押在紀檢監察機構的做法并非萬全之策,因為在這些機構中確實存在著濫用紀檢監察權的現象,其中最為典型的就是前面所說的郴州紀委原書記曾錦春案件。前事不忘后事之師。如果再出現曾錦春之流的話,普通黨員能夠做些什么以防止此類問題的發生,是人們應當思考的問題。在這方面,目前最行之有效的做法是紀檢監察部門要確立面向廣大黨員“公開審理黨紀案件”的制度。對確立這種制度不可小覷,其玄機不僅是保護了某一個被調查黨員的權利,而且是保護了全黨每一個黨員的權利。這樣做的好處多多,且早已被金華、長治等地紀委的實踐所證實,諸如進。一步體現了法治精神,完善了民主程序,強化了監督制約,維護了被調查者的合法權益,提高了辦案質量等,但最大的好處莫過于解決了黨員在“紀檢監察體制”中“無用武之地”或“局外人”的問題。因此,面向黨員公開審理黨紀案件勢在必行。


  (作者:中共中央黨校黨建教研部教授)


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